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張春生
【慶祝全國人民代表大會成立70周年·大家談】
編者按
黨的二十屆三中全會提出“堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度”，作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度的確立以及不斷完善發(fā)展，為黨領(lǐng)導人民創(chuàng)造經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡提供了重要制度保障。特別是黨的十八大以來，人民代表大會制度更加成熟、更加定型，取得了顯著成效。今年是全國人民代表大會成立70年，值此之際，本刊推出《慶祝全國人民代表大會成立70周年·大家談》欄目，以歷史視角生動講述中國人大故事、中國民主故事。
星燧貿(mào)遷，歲月不居。全國人民代表大會成立70年以來，特別是改革開放40余年來，人民代表大會制度的有效運行和不斷完善，為中國特色社會主義事業(yè)提供了堅實的制度保障?；仡檯⑴c過的立法項目，每一場討論、每一處權(quán)衡、每一個重要決策，都歷歷在目。今天，我想分享全國人大70年來立法工作給我印象最深的三個成就。
從單一到多元，立法體制不斷進步完善
這里所談的立法體制，包括立法機關(guān)設置和立法權(quán)限劃分的制度。首先，談談立法機關(guān)設置的變化。新中國成立初期，我們對單一制大國立法任務的繁重性和立法體制的多層級性缺乏足夠的認識。根據(jù)1954年憲法，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，也是唯一的立法機關(guān)。從理論上講，單一制國家實行一級立法權(quán)無可厚非；從政治上講，新建立的國家要保持統(tǒng)一和穩(wěn)定，把立法權(quán)集中在最高層級是合理的。然而，一個大國事務繁多，且面臨嚴峻的發(fā)展任務，立法權(quán)力高度集中的體制與實際情況難相適應。于是，1955年和1959年，全國人大兩次授權(quán)全國人大常委會在代表大會閉會期間制定、修改部分法律，但這兩次授權(quán)并未改變高度集中的立法體制。
立法體制的重大調(diào)整和改革主要集中在新時期人大工作的第一個十年。這一時期，我國搭建了現(xiàn)行立法體制的框架，理順了最高國家權(quán)力機關(guān)與其常設機關(guān)、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)、中央與地方之間的關(guān)系，合理配置了立法權(quán)限。
全國人民代表大會唯一行使國家立法權(quán)的體制經(jīng)過改革后發(fā)生了重大變化。改革后，全國人大負責制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)等基本法律，而全國人大常委會則可以制定和修改其他法律，并在全國人大會議閉會期間對全國人大制定的法律進行部分補充和修改。此外，為適應改革開放、經(jīng)濟建設和復雜行政管理的需求，國務院有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，各部委也可在其權(quán)限范圍內(nèi)根據(jù)法律和行政法規(guī)制定規(guī)章。
自改革開放以來，地方權(quán)力機關(guān)逐步獲得立法權(quán)，并經(jīng)歷了逐步擴大和規(guī)范的過程。1979年制定的地方組織法和1982年憲法，確立了省、自治區(qū)和直轄市人民代表大會及其常委會在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。之后，地方組織法經(jīng)過兩次修改，賦予省會城市和經(jīng)國務院批準的較大的市制定地方性法規(guī)的權(quán)力。2015年，全國人大為適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求，修改立法法，賦予所有設區(qū)的市立法權(quán)。
幾十年來，我國立法體制不斷發(fā)展，起到了規(guī)范立法活動、發(fā)揮多方面積極性、保證法制統(tǒng)一的作用。截至目前，我國現(xiàn)行有效的法律超過300件，行政法規(guī)約600件，地方性法規(guī)逾1.4萬件，立法工作取得了舉世矚目的成就。當然，立法實踐中仍會不斷出現(xiàn)新問題，相信這些問題也將在實踐中通過制度完善得到解決。
“變”與“定”，正確處理立法與改革的關(guān)系
自黨的十一屆三中全會以來，我國在法治框架下推進改革，并在改革中不斷完善法治，共同推動中國特色社會主義事業(yè)穩(wěn)步前行。
改革與立法在本質(zhì)上是存在差異的。改革旨在變革阻礙發(fā)展、妨害人民利益的制度，特點是“變”；而立法則是以法律形式確立有利于發(fā)展、增進人民權(quán)益的制度，特點是“定”。法律的穩(wěn)定性是其基本屬性，若法律頻繁變動，可能會導致社會運行無序。然而，在改革背景下，應當修改的法律若不能及時修改，可能會延誤改革與發(fā)展進程；同時，匆忙將未成熟的方法確立為法律，也會影響改革的健康推進。
處理好改革與立法的關(guān)系，前提是改革必須依法進行。為此，國家曾進行多種嘗試，如全國人大對國務院的立法授權(quán)、對經(jīng)濟特區(qū)的立法授權(quán)；對暫時難以明朗的制度問題，在法律條文中作些原則性規(guī)定，留給實踐探索足夠空間；在特定地區(qū)暫停部分法律條文的執(zhí)行，進行新制度的探索等，這些方式均被證明是可行且有效的。
改革與立法的關(guān)系，從法理學角度看即法律的穩(wěn)定性與適應性之間的關(guān)系。客觀事物的發(fā)展變化決定了沒有絕對穩(wěn)定的法律，關(guān)鍵在于把握好平衡。在社會快速轉(zhuǎn)型期，立法具有特殊性。為適應改革需要，法律修改周期短一些是正常現(xiàn)象，這已被四十多年的法制建設實踐所證明。
習近平總書記強調(diào)，改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪。堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革，不斷完善各方面制度法規(guī)，才能推動中國特色社會主義制度更加成熟和定型，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
從“法制”到“法治”，法治中國邁入“2.0時代”
過去的70年間，中國社會主義法治體系經(jīng)歷了從“法律體系”到“法治體系”的深刻轉(zhuǎn)型。相應地，在政策文件表述中，我們越來越多使用“法治”來替代“法制”。
法制，或稱法律體系，旨在完善法律制度體系建設。自20世紀80年代起，隨著改革開放的深入推進，中國的法律體系逐漸系統(tǒng)化。以憲法為核心，涵蓋民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。隨著中國特色社會主義事業(yè)的不斷推進和人民群眾生產(chǎn)生活實踐的持續(xù)發(fā)展，這一法律體系還在不斷完善。
徒法不足以自行。在解決“有沒有”的問題后，解決“好不好”“管用不管用”的步伐開始加快。法治包含兩個重要方面：從“法”的角度，核心是法律體系的形成和完善；從“治”的角度，法治不僅要求良法，還要求善治。因此，除了強調(diào)立法，還需重視執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督等多個領(lǐng)域，包括憲法監(jiān)督和其他執(zhí)法機制的建立。黨的十八屆四中全會對“社會主義法治體系”作出了全面論述，主要包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的二十屆三中全會強調(diào)了法治在國家治理中的核心地位，提出深化法治領(lǐng)域改革的新要求，旨在推動法治國家、法治政府、法治社會一體建設，確保法律的全面實施和有效監(jiān)督，以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
中國的社會主義法治體系建設是一個不斷發(fā)展的過程。這一過程不僅反映了法學理論的演進，也彰顯了中國建設法治國家的堅定決心。
回想當年，我進入立法機關(guān)工作也是一個偶然的機會。1979年2月，全國人大常委會成立法制委員會，急需一些年輕人工作，但又年輕又懂法的人難找。我原在北京市委從事政策研究，與法律接近，便被調(diào)了過來。如今幾十年過去了，在中國特色社會主義法治體系不斷完善、全過程人民民主持續(xù)發(fā)展的今天，立法方式也日益豐富。期待新時代的立法工作繼續(xù)乘風破浪，為實現(xiàn)中華民族偉大復興提供更加堅實的法治保障。
（作者系全國人大常委會法工委原副主任、中國法學會立法學研究會首任會長，《光明日報》通訊員鄭文陽、《光明日報》記者劉華東整理）